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刘尚希:实现预算完整性应取消部门“二次分配权”

发布时间:2019-06-07 18:43 来源:未知 编辑:admin

  财政部财政科学研究所所长刘尚希2月24日对记者表示,推进国家治理现代化,深化财政改革,预算权的完整和统一是当务之急,迫切需要改变目前法定支出挂钩以及存在部门二次分配权的局面,真正实现预算的完整性和规范性。

  刘尚希说,财政是国家治理的基础和重要支柱,财税体制在治国安邦中始终发挥着基础性、制度性、保障性作用。过去的财税改革是市场化改革的突破口,新一轮财税体制改革是全面深化改革的突破口,是一场关系国家治理体系和治理能力现代化的深刻变革。

  “由于整个改革进入深水区,加上经济进入新常态和受国际环境因素影响,财政改革仍面临着风险与挑战,财政改革的任务依然十分艰巨。”他说。

  “财政改革是国家治理改革的一个重要方面。”刘尚希说,从某种意义上说,改革也是一场革命,改革面临的最大挑战是不确定性及其引发的风险。财政改革涉及国家治理的方方面面,范围广泛、问题复杂,遇到的阻力也多。

  刘尚希说,相比其他改革,财政改革面临的挑战更具有不确定性。突出表现在“四个如何”。

  如何统一国家财权。他说,完善国家治理体系,维护国家长治久安,统一国家财权是关键。国家财权,包括预算权、税费权、所有权、专卖权等内容,总体上看,国家财权至今未能实现统一。过去长期存在的自收自支的预算外资金,就是国家财权分散割裂的集中表现。现在,这个问题名义上解决了,“预算外资金”已经被取消,但预算“切块”的问题仍以各种形式存在,并形成了难以撼动的既得利益和权力。基金预算的存在,实际上就是预算权统一过程中遇到阻力而妥协的产物。基金预算的背后是各部门的权力和利益。一些专项收入,如矿产资源补偿费、探矿权采矿权使用费和价款收入、排污费收入、教育费附加收入、车辆购置税、成品油消费税、城市维护建设税等,都规定以收定支,专款专用,使财政资金使用碎片化。

  他说,部门的“二次分配权”,严重肢解了预算的统一性,成为预算中的“预算外”,妨碍全面完整统一预算的真正实现。“二次分配权”使得各个部门都把注意力放在了分钱上。财政资金异化为一种权力,而不是责任。近年来,部门利益法制化现象较为普遍,与财政收支增幅或国内生产总值(GDP)挂钩的重点支出就涉及6类,包括教育、科技、农业、文化、医疗卫生(含计划生育)以及社保。2014年这6类规定要挂钩的支出占到全国财政支出的47%。十八届三中全会已经明确了要取消这种挂钩机制,但法律规定还在。这种做法实际上也是以另一种形式行使预算分配权,是以法律方式分割预算权,是对人大预算权的自我否定。在公共部门之间,责权配置不当,导致政出多门,财政资金和政策严重“碎片化”,资金安排使用上重复、脱节和沉淀问题突出。一些地方重复花钱,迫切需要钱的地方却没钱,影响国家长治久安的公共风险难以有效化解。

  刘尚希认为,统一国家财权,就要统筹财政资金,减少专项资金,从法律上取消各种挂钩支出以及一般公共预算中专项收入以收定支的规定,这肯定会触动各地方、各部门的权力和既得利益。但这个问题又不能回避,拖延和置之不理不仅影响全面深化改革的进程,也会给国家治理带来风险。在制定、修订相关法律时,避免明确规定设立专项资金;新出台的税收收入或非税收入政策,一般不得规定以收定支、专款专用;清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项,防止以法律的方式割裂、否定人大自身的完整预算权。

  如何权衡财政风险与公共风险。刘尚希说,当前,我国经济迈入新常态,财政收入增速也开始减缓。但是人口老龄化、经济结构调整、贫富差距代际传递、生态环境保护等方方面面的风险开始凸显,财政化解公共风险的压力很大。

  他认为,化解全社会公共风险,实现国家在推动现代经济发展和社会关系重构中的作用,就必须使国家拥有与之相称的国家能力。国家要体现为资源汲取能力、政治渗透能力和危机解决能力。所有这些能力的提升都要依靠财政活动加以支撑。推动财政改革,就必须权衡财政风险与公共风险的关系。这涉及财政规模和财政结构的优化问题。一方面,要通过结构性减税来实现稳增长的目标;另一方面,又不能降低政府公共服务和化解公共风险的能力,要避免财政风险急剧扩大反过来威胁经济和社会稳定。十八届三中全会提出要“稳定税负”,方向无疑是正确的。但在推进财政改革过程中,面临各种不确定性,能不能稳得住是一大挑战。

  如何处理民生与发展的关系。刘尚希说,推动财政改革,应该在动态中处理好民生与发展的关系,涉及发展和稳定、短期和长期、利益与风险等重大问题。当前,容易出现两个误区:一个是过分追求发展的速度和规模,忽视民生问题的解决,陷入为发展而发展的误区,偏离了本原的目标;一个是过分强调改善民生的力度和时限,把促进发展的必要资源过多地用于当下民生问题的解决,陷入杀鸡取卵的误区。一旦落入这两个误区当中,就无法处理好民生与发展的关系,产生另一种公共风险:既不能实现良性发展,也不能从根本上改善民生,从而背离可持续发展和长治久安的战略目标。

  如何形成财政改革合力。刘尚希说,推动财政改革,必须从长期、整体分析出发,凝聚各方面力量,防范和化解我国发展过程中各种不确定性和公共风险。包括政府之手与市场之手如何形成合力,公共部门如何形成合力,公平与效率如何相融合,以及经济资本与社会资本怎样有机结合的问题。

  刘尚希说,按照三中全会确定的目标和《财税改革总体方案》,财政改革正有序推进,预算改革先行,税制改革随行,中央与地方财政体制改革跟进。作为国家治理的基础和重要支柱,财政的改革方向已经明确,关键是如何贯彻落实到位。

  刘尚希认为,应取消部门“二次分配权”,真正实现预算的完整性。他说,一是理顺预算权力结构。一方面,国家治理层次,人大与行政之间的权力划分,过去一直在强化人大对预算的审批和监督,但受各种因素制约,其进展并不理想。随着新《预算法》实施,这方面总体上都有了法律规定,但关键是实践中落实到位。另一方面,在政府治理层次,要统筹政府部门间预算权力的划分,彻底取消部门二次分配权以及法定挂钩机制,真正实现财政资金的统筹分配和使用。

  二是完善预算决策机制。提高预算分配决策的层次,加大协调力度,加强人大的作用。要科学配置政府部门职能,并动态调整。要加快政府机构改革,以部门职能、机构设置合理化为基础保障财政资金统筹使用,形成合力。

  三是扩大人民群众对预算的参与。按宪法规定,权力是人民赋予的,预算权自然应该体现民众意愿。新修订的《预算法》对基层预算审查需要吸收民众参与等提出了明确要求。当前,一些地方尝试参与式预算探索,加强了社会参与预算审核的过程,是有益的探索,今后应当有序扩大。

  “此外,还需要加快实施中期财政规划,推动政府决策方式转变。”刘尚希说,实施中期财政规划,将带来政府决策方式的重大转变,由年度决策为主转向年度决策与中期决策相结合,更具前瞻性和连续性。编制中期财政规划,要从技术、条件等方面入手,做好各方面准备和保障工作,确保规划编制科学、合理。同时强化中期财政规划的预算约束力,做好中期财政规划与其他相关规划的衔接。

  刘尚希认为,财政改革推进的程度,依赖于制度基础设施的完善程度。加快制度基础设施建设,在当前的重要性已经不亚于财政改革本身。应加快权责发生制政府会计制度改革,建立政府财务报告制度。制定政府会计基本准则、具体准则及应用指南,健全完善政府会计制度,制定政府财务报告编制办法和操作指南,建立健全政府财务报告审计和公开制度。加快财政管理信息系统建设,避免信息“碎片化”和“信息孤岛”,为年度预算编制、中期财政规划管理、财政运行管理提供良好的硬件和软件支撑,夯实财政管理基础。

  “还需要从两级治理出发,完善中央与地方财政体制。”刘尚希说,国家层面的财政体制改革,即中央与地方之间的财政关系改革仍要坚持分税制,这一点不能动摇,其基本框架依然适用于中央与地方之间行政性分权的要求,符合激励相容,有利于调动地方的积极性。地方层面的财政体制改革,则不一定要照搬国家层面的分税制,可因地制宜。

  与此同时,推进各级政府事权规范化、法律化,完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度,即“事权法定”原则,建立事权与支出责任相适应的制度,建立辖区财政责任机制,构建和完善地方税体系,防止省以下各级政府的“层级化”行为倾向,建立有效的辖区财政责任机制,这是地方财政体制改革的核心。

  当前,地方税改革已经到了非常紧迫的时候。刘尚希说,这不仅涉及“钱”的问题,还涉及许多与国家治理相关的重大问题,应适当扩大地方的税收权限。我国的地方治理结构有很大的区域异质性,全国各个地方经济社会以及自然状况不同,应赋予地方因地制宜的权限,如适当扩大地方的税收权限。涉及全国性的税收立法权集中在中央,而仅仅涉及区域的税种可以由地方自行开征,但中央保持否决权,须报中央审议,中央同意方能开征。

  刘尚希认为,应构建以消费为税基的地方税种,动产消费、不动产消费、服务消费、文化消费、健康消费等,都可以成为地方税基。这与当前扩大消费战略、转变经济发展方式以及推进人口城镇化是相吻合的。

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